Адміністративне право України. Повний курс

6.5.1. Поняття, юридичне значення та ознаки плану як інструменту публічного адміністрування

Україна є країною з ринковою економікою в якій відсутнє централізоване планування економіки. Однак Україна є соціальною державою, в якій Уряд здійснює довгострокове й середньо- строкове планування соціально-економічного розвитку країни, а інші суб´єкти публічної адміністрації - середньострокове та поточне планування своєї адміністративної діяльності. За даними пошукової системи Верховної Ради України, з моменту проголошення незалежності України суб´єктами публічної адміністрації було розроблено, ухвалено й офіційно оприлюднено понад дві тисячі різноманітних планів, які за своєю юридичною природою є своєрідними інструментами публічного адміністрування.

Приклад: Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3.04.2017 р. №275 було затверджено «Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року», що сфокусований на поліпшенні всіх аспектів життя громадян через досягнення таких цілей: економічне зростання, ефективне врядування, розвиток людського капіталу, верховенство права і боротьба з корупцією, безпека та оборона.

План у юридичній літературі (від лат. planum - «рівне місце, площина»), як правило, розуміється як попередньо визначений порядок, послідовність здійснення певної програми, виконання роботи, проведення заходів тощо¹. Відповідно акт планування можна визначити як рішення владного суб´єкта, що визначає порядок, послідовність чи містить зв’язок подальших дій та проведення заходів. Його також можна схарактеризувати як акт бажаного.

Слід відмежовувати план (як акт планування) від затвердження плану (як інструменту публічного адміністрування). Акт планування (наприклад, план зонування території) є текстово-графічним матеріалом, що набирає юридичної сили, а відтак може застосовуватись на відповідній території лише після його затвердження органом місцевого самоврядування.

Тобто самим інструментом є затвердження плану, що створює правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення прав і породжує обов’язки для приватних осіб. Такий підхід також має значення для судової практики, оскільки судовий захист має лише та особа, яка є суб’єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Та незважаючи на очевидну відмінність таких актів, постає питання про відмежування ухвалення актів планування від здійснення інших форм діяльності владних суб’єктів.

Основними ознаками планів, що відрізняє їх від адміністративних актів та адміністративних договорів, є те, що саме через них найбільш яскраво виражається цілевстановлення як елемент публічного адміністрування, що передбачає визначення напрямів спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється управлінський вплив. Неправильна постановка цілей (неможливих для реалізації або занадто витратних) є однією з перешкод ефективного планування.

Планування завжди виходить з узагальнення сучасного стану та спрямоване на майбутній розвиток. Тому спрямованість на майбутнє вирішення питання через встановлення загальних цілей та рамок, надання рис визначеності майбутній адміністративній діяльності є ключовою ознакою планування.

Наступною характерною рисою та такою, що відрізняє акти планування від інших інструментів діяльності публічної адміністрації, є те, що вони забезпечують прозорість діяльності владних суб´єктів. Плани містять майбутні заходи та окреслюють результат цих заходів, деколи навіть містять виконавців і строки. Акт планування не є незмінним - він час від часу оновлюється, до нього вносяться зміни та уточнення у зв’язку зі зміною потреб і суспільних вимог.

Юридичне значення плану як інструмента адміністративного права полягає в тому, що він є додатковим спеціальним засобом досягнення бажаного в майбутньому позитивного публічного результату через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспрямованих напрямків адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації.

План як інструмент адміністративного права характеризується такими ознаками:

1] це різновид адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації;

2] реалізується через затвердження суб’єктом публічної адміністрації офіційного документа, в якому сформовано уявний бажаний у майбутньому публічний результат;

3] затвердження плану здійснюється через ухвалення відповідного адміністративного акта;

4] матеріальною основою плану є документи планування в певних сферах адміністративно-правових відносин, виходячи з узагальнення сучасного стану та його спрямованості на майбутній розвиток;

5] у ньому найбільш яскраво відбивається цілевстановлення публічного адміністрування;

6] він забезпечує прозорість адміністративної діяльності публічної адміністрації;

7] у планах суб’єкти публічної адміністрації беруть на себе адміністративні зобов’язання здійснити щось користе для приватних осіб та публічного інтересу держави.

Отже, план як інструмент адміністративного права - це похідна (від адміністративного акта) форма адміністративної діяльності публічної адміністрації на основі узагальнення сучасного стану суспільних відносин, що спрямовані на розвиток, через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспрямованих напрямків публічного адміністрування на майбутнє.